政治很瘋狂

關於台灣與其他國家所談的數位政府

 

自從政府推出了《數位國家・創新經濟》這個方案後,相關部會都很頭痛,什麼是數位國家?自其規劃的六個主軸裡看得出來,硬體基礎建設中包括了線路的佈建到公共交通工具、各級學校、醫院、偏鄉的網路速度提升,軟體的建設,談資料經濟、數位經濟、談文化創意產業,再談創新的研發,例如大量的預算投入人工智慧研究領域裡。

 

《數位國家・創新經濟》方案中的主軸都十分重要,但整個方案的基礎在於主軸一的部份:基礎建設與資訊安全。這也是為什麼會不斷的討論《資通安全法》與偏鄉網路、通訊建設,如果沒有安全的資訊環境,消費者就無法安心的在網路上進行經濟活動,也就無法帶動期待的「亮點」。

 

但安全的資通訊環境與基礎建設是息息相關的,例如日本的《網路安全基本法(サイバーセキュリティ基本法案)》著重於國家資安戰略、組織的層級改造、產品的規格、政府、企業、組織、學校、社區之間的聯防與協防,當然也包括了資安人才的培訓。環環相扣,也才能提供一個全民都願意參與且目標清楚的發展政策。

 

歐盟的兩階段電子化政府 (e-Government) 行動綱領

 

歐盟其實不是談 Digital Government,而是談台灣很熟悉的名詞「電子化政府(eGovernment)」。先由2011至2015的行動綱領(eGovernment Action Plan 2011–2015),以提供新一代的電子化政府服務為主,並以the Malmö Declaration為基礎擬定四大方向:

  1. 賦予公民與企業權力:透過了解使用者需求與第三方的合作,開發電子化政府服務,例如增加取得公共資訊、加強透明度和有效性,如使多方關係人參與政策制訂的流程。
  2. 強化單一市場的流動性:透過無縫接軌的電子化政府服務,便利歐盟國家中任何建立與營運事業、學習、工作、定居和退休等活動的人們,提高其流動性。
  3. 提高效率和效能:不斷努力利用電子政務來減輕行政負擔,改進組織流程,促進可持續的低碳經濟,實現效率和效益。
  4. 創建必要的關鍵推動因素和前提條件,使事情發生:實現政策優先事項是通過適當的關鍵推動因素和法律和技術先決條件。

 

在第一階段的行動綱領,透過「電子化政府服務」以達成「不論在哪一個國家,提供優化歐盟公民與企業跨境電子化政府服務」的目的。

 

第二階段的行動綱領則是基於第一階段的電子化政府服務,收集了來自民眾、企業、各級公共行政機構的意見,在2016年1月22日結束了這些公開諮詢,提出了eGovernment Action Plan 2016–2020,並擬定了三個目標:

  1. 使公共行政現代化。
  2. 提升內部市場的數位化。
  3. 讓更多公民和企業可以使用高品質的服務。

 

透過20項行動並安排時程以達到第二階段的三項優先政策:

  1. 使用關鍵的數位技術以達到現代化的公共行政管理,例如:透過連結歐洲基金會 (Connecting Europe Facility, ECF) 佈署數位化服務的基礎設施,進行電子身份證 eID、電子簽章、電子發票⋯⋯等。
  2. 透過跨境的互通促進歐盟公民與企業的流動性。
  3. 促進主管部門、公民、企業之間的數位化互動以提供更高品質的服務。

 

歐盟的三個角色:公民、企業、主管部門也可以透過egovernment4eu這個平台溝通。

 

在這兩階段的綱領中,以四年為一期,第一階段以服務電子化為主,第二階段強化了品質與行政管理。不論在哪一個階段,都保留其多方利害關係人參與的原則。

 

OECD 的數位政府在談什麼

 

OECD在2014年提出了對於「數位政府」之定義為:「數位政府是政府現代化的戰略之一,依賴政府中的工作人員、非政府組織、企業、社群和個人共同創造的生態系統,透過與政府的互動來支持、產生並獲取相關的數據、服務與內容,共同創造公共價值(public value),即對不同的角色與觀點產生的各種利益,包含了:

  1. 滿度公民與客顧需求的商品或服務
  2. 滿足公民對正義,公平,效率和效能的期望的生產選擇
  3. 反映公民慾望和偏好的適當秩序和生產力高的公共機構
  4. 分配的公平性和效率
  5. 合法利用資源實現公共目的
  6. 創新和適應性改變偏好和需求。」

 

並將開放資料(Open Data)、使用社群媒體(Social Media)、指定部門e化領袖(e-Leader)作為建議的作法,同時也擬定了三大方向,並給予了12項建議原則,初步翻譯如下:

 

方向一、開放與公開參與

  1. 確保政府在政策運作與制定流程上更透明、開放、具有包容性
  2. 鼓勵多方利害關係人參與政策制定、公共服務設計與協助訊息傳遞
  3. 在公部門建立以資料分析為基礎的文化
  4. 保護隱私與確保安全

 

方向二、政府治理與協作

  1. 確保領導與政策承諾與數位策略一致
  2. 政府各階層都能一致的使用數位科技協助政策制定
  3. 建立有效率的組織文化與治理架構,讓數位策略能在不同政策部門間可以協作與實行
  4. 強化國際間與他國政府之合作

 

方向三、支持實施的能力

  1. 發展實際業務案例以確保數位科技創新的專案能持續運作
  2. 強化情境管理能力與專案監督、執行的能力
  3. 根據現有資產之價值評估進行數位科技的採購
  4. 確保各部門的立法與法規監管框架可藉由數位方式調整

 

OECD不只提供原則,針對各原則也提供了對應的建議作法,並提供工具,讓有意轉型為數位化政府的經濟體系參考。有興趣者可以至該網站中查找,就不再此贅述。

 

OECD所建議的數位政府是從:政府內部人員的數位能力,加強其對數據分析、政策制訂流程、專案開發與執行的數位化到採購流程的改進,提升政府內部的數位化品質,可以明顯的感受到這些建議與原則是以「所有政府人員數位素質」為主要目標。

 

McKinsey的建議

 

知名顧問公司 McKinsey 在2016年11月提出政府透過數位化轉型的建議文章「Transforming government through digitization」文中便提到了重點:

A digital government has core capabilities supported by organizational enablers.
數位政府的核心價值來自於組織管理者的支持。

 

對於民眾與企業在面臨創新時來說,讓他們可以感受到重點在於 (1)服務、(2)流程、(3)決策、(4)資料分享的數位化;相對於政府內部組織管理者在進行創新時,(1)策略、(2)治理與組織、(3)領導、人才與文化、(4)科技的運用。如果細讀McKinsey的文章,在政府組織內部的文化改變建議上則與 OECD 對於政府數位化的建議相差不遠,而該篇文章也提到了「如何讓民眾與企業有感」。

 

同樣在另一篇更早於同年3月的「Digitizing the delivery of government services」也提到了全世界的政府在進行數位轉型之路是十分艱辛的。因為在以往對於「數位化」的認知是把原本的流程改為電子化的處理,以老舊的開發手法,將同樣的步驟複製一份在網路系統上,也因為開發時間過長,造成了真正上線時,民眾的需求或實際處理已有所變動,反而讓民眾與政府之間的連繫與溝通更加困難。

 

在該篇文章中則是以丹麥商業管理局在2009年想更新其商業註冊系統為例,由於舊有的瀑布式流程必須按部就班的依照不同階段進行開發,導致時程延誤,於是在2011年時由新團隊從舊有的瀑布式開發流程改為敏捷開發流程,透過客戶訪談了解需求,並將流程分為 30 個組任進行開發,除了加速系統完成的時間外,同時也營造了管理當局及欲申請商業註冊、開展業務的公司合作的氛圍,系統完成之後,將客戶透過電話洽詢的時間由16分鐘縮短至5分鐘,且培訓新進員工的時間由5個月減少為1個月。

 

除了McKinsey 的案例之外,OECD 也提供了許多國家在進行數位化中的成功案例《Good digital government practices by country》,每個國家在進行數位化時不見得12個原則都能做到,但在這些案例中都可以發現幾個特點:

  1. 與外部第三方合作:公司、NGO都有,不是傳統的採購、委辦,而是藉由「合作」讓這些外部單位的人與內部人員互相交流,透過訪談、長時間的合作,建立互信,甚至與外部人才的合作以達成改變組織文化為目的。大部份的人可能會想到 Code for America 在歐巴馬時期的合作案例。在歐陸國家,則是有更多這種類似的案例。
  2. 採用敏捷開發的工作流程與架構。
  3. 著重內部組織文化的改變。

台灣的數位政府行動方案

 

台灣在談「政府數位化」、「數位政府」之前,已經至少有近20年在談「電子化政府」、「電子化治理」的時間,從基礎建設到政策建議都有,同樣的也藉由國外的評比指標如布朗大學、早稻田大學、世界經濟論壇的相關指標用以評估自身在進行相關政策及措施的評估指標。

 

實行至今已邁入《第五階段電子化政府》計畫,對比《數位國家•創新經濟發展方案》中主軸三「網路社會開放政府」計畫中的五大作法,我個人單純就五這五大作法,與最近參與網路治理會議的心得後,提供自己的想法:

  1. 一站式智慧生活服務:我們先回頭想想先前提到的,由於歐盟為了促進「流動性」所以想藉由電子身份證 (eID)與跨國界的網站服務減少人民至其他歐盟國家創業、就學、工作、定居、退休的障礙。台灣目前打算進行的一站式除了改善公司商業登記線上申請網站之外,也要對於護照的申請、戶籍異動進行相關的網站,而這背後也隱藏了一般民眾無法得知的 eID 規劃藍圖與個人資料、隱私、資訊安全、政府監控的隱憂。
  2. 開放政府資料:開放政府資料在台灣談了一段時間,至今還有不少朋友們在這個領域努力著,從資料格式、資料管理談到資料治理,他們很努力的想要轉變政府內部的生態,也有朋友直接以資料分析的角度來提醒政務人員在進行政策規劃時,要先以「資料」作為基礎,透過資料了解現實環境狀況,擬定政策目標、討論實行方法及評估的指標,以資料為基礎的政策相對於直覺性的偏重部份媒體或網路音量更有說服力。開放政府資料會面臨的問題很多,由於台灣個資法的關係,造成第一線工作人員要將資料先「去識別化」後,再改成不同的格式上傳至伺服器、連結至台灣的「政府資料開放平台」上供民眾下載,一來增加了第一線工作人員的負擔與責任,二來在各部會以相對客觀的角度進行「去識別化」後的資料往往是無法拿來創造有價值的資訊。從往年要求各部會上繳多少筆資料,再到現在以「資料下載(使用)數」來評估資料品質,這會因為不同資料上載的時間而有評估上的差異,且也會造成執行人員的壓力。在今年除了 Open Data之外,我們的國發會也提到了所謂的 My Data:「運用個人資料完備為民服務的需求。」然而,由Open Data Finland主導,與Aalto University、Tallinn University兩所大學所進行的My Data計畫正在全球展開,自其My Data 宣言裡可以得知,國際間討論的My Data 在談的主要方向為一般人認知的權利與賦權,與台灣政府所談的My Data 是完全天差地別的,國際間的My Data 計畫所探討的方向可以分為:(1) 從哪些人取得資料?(2) 從哪裡取得資料?(3) 資料將會被如何使用?(4) 資料的取得與再使用(5) 透明性與當責。目前有163人連署參與宣誓,台灣也有人參與其中,也有人在協助進行將My Data宣言翻譯。
  3. 公民參與及開拓國際合作關係:「公民參與」是十分流行的詞𢑥,但「公民參與」的目的除了要拉近人民與政府之間的距離外,也是希望能改變以往「菁英代表」的代議士制度。例如以前曾提過的「多方利害關係人」機制或是利用各種方式收集利害關係人的聲音,提供他們發言的管道,與建立評估機制,才能夠達到所謂的公民參與政治,而不是特定某些廠商、團體、網路音量較大者的參與。所謂的「開拓國際合作關係」希望不是只有出國與會,而是進一步有真正的進行交流。雖然中國不斷打壓台灣在國際上的地位,但能參加的儘量參加,了解國際間在談什麼,避免重蹈上述對於 My Data 的「認知落差」。
  4. 數位人權、數位機會及弱勢族群數位保障:這個項目有點像是被硬塞在主軸三裡,但這三個主題則是國際間網路治理在談論的重要議題。以11月將在印度新德里召開的 GCCS 2017 就討論「不論線上、線下的人權都要一致的」,目前在討論的聯合國網路治理論壇所討論的人權相關議題裡,針對線上的人權有諸多討論,但在台灣則是輕描淡寫的以「數位人權」帶過。台灣在談「數位機會」、「弱勢族群數位保障」卻可能只談偏鄉上網速度的提升,但卻沒考量到國外已在討論工作權、女性藉由數位科技進入經濟系統對於全球經濟的影響、如何利用數位科技避免霸凌、暴力與傷害、身障族群如何透過數位科技與一般人的享有同等權利⋯⋯等非常具有多樣性的議題,卻在台灣以上網速率的提升作為衡量指標。
  5. 法規與職能:台灣政府在這個方案裡談的僅是通過「資通安全法」、各部會資訊中心的位階提升與如何提升公務人員的資安意識,忽略了前述所介紹的OECD、歐盟在公務人員數據分析能力、資訊素質的提升、組織文化的改變。有次訪談DSP智庫驅動的執行長劉嘉凱先生,討論到政府部門如何培養「數位人才」?他提醒我世界經濟論壇「The Future of Jobs」報告中,對於未來工作人才的技能建議,多數是認知上的建議,而非「技能」上的建議。劉執行長認為:

除了原有教育培育的現有人才外,也該培養人才對於因應未來無法預期的挑戰、變化的能力不是學習技能、工具,而是「認知」。

 

走筆至此,已整理其他組織、顧問公司、國際計畫與國際間網路治理會議之議題,便可以發現台灣政府對於國際間的流行術語都是十分清楚的,然而在整體「數位政府」的口號裡,卻仍然執著於「電子化政府服務」的角色,急於推出一個明顯標的,忽略了組織文化中數位意識、認知的養成,致使第一線的工作人員疲於奔命於朝令夕改的措施,還要提心吊擔的承擔風險,使內部無法凝塑出合作的氣氛,自然如往昔作風,各部份分配工作後,開始招標,發案子出去一個案子達成後,便視為完成一項工作,這不是國際間也不是我所期待的「數位化政府」,期待「數位政府」這個主軸能重新思考其定位,並重新規劃其方向,避免大雜燴的情況出現。

 

來源:關於台灣與其他國家所談的數位政府

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